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行政复议
- [ 索引号 ]
- 115002227398230135/2021-00020
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- [ 体裁分类 ]
- 行政复议
- [ 发布机构 ]
- 綦江区人民政府
- [ 有效性 ]
- 有效
- [ 成文日期 ]
- 2019-10-24
- [ 发布日期 ]
- 2019-10-24
綦江府复〔2018〕30号行政复议决定书
行政复议决定书
綦江府复〔2018〕30号
申请人：重庆某某有限公司綦江服务区加油站
负责人：涂伟，总经理
委托代理人：周玉蓉，重庆索通律师事务所律师
被申请人：重庆市綦江区环境行政执法支队，住所地：重庆市綦江区文龙街道新兴村垭口。
法定代表人：陈科，支队长。
申请人不服被申请人重庆市綦江区重庆市綦江区环境行政执法支队作出的 “行政处罚决定” （綦环执罚〔2018〕033号）行为提出的行政复议申请，本机关于2018年6月4予以受理。本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人作出的“行政处罚决定” （綦环执罚〔2018〕033号）。
申请人称：
一、被申请人不具备对申请人进行行政处罚的主体资格。被申请人不能举示其对在高速公路服务区设置危险化学品车辆停车位有权进行环境风险隐患处理的职权法律依据。没有法律授予被申请人对高速公路服务区设置危险化学品车辆停车位的环境风险隐患进行处理。在被申请人否认系因申请人为危险化学品单位而承担环境风险防范责任的情况下，被申请人无法明确指出申请人属于哪一类型的环境风险隐患单位。《危险化学品安全管理条例》第六条第（四）项规定：“环境保护主管部门负责废弃危险化学品处置的监督管理，组织危险化学品的环境危害性鉴定和环境风险程度评估，确定实施重点环境管理的危险化学品，负责危险化学品环境管理登记和新化学物质环境管理登记；依照职责分工调查相关危险化学品环境污染事故和生态破坏事件，负责危险化学品事故现场的应急环境监测。”，由此可知对危险化学品运输车辆在高速公路服务区停放可能产生的环境风险安全隐患职责显然并非环境保护主管部门的职权范围。
按照涉案处罚决定书的笼统表述，意味着危化品车辆行驶的任何区域都成为环境保护主管部门进行环境风险隐患处理的职权部门，也就是说可以对我国境内任何区域进行处罚，这显然与《危险化学品安全管理条例》第六条明确各行政部门在危化品方面职权范围相矛盾的。
二、被申请人行政处罚程序违法。申请人于2018年2月12日提出听证申请，于2018年3月2日收到《行政处罚听证通知书》，而听证时间为2018年3月9日。《行政处罚法》第四十二条第一款第（二）项规定：“行政机关应当在听证的七日前，通知当事人举行听证的时间、地点”。《行政诉讼法》第101条：“人民法院审理行政案件，关于期间、送达、财产保全、开庭审理、调解、中止诉讼、终结诉讼、简易程序、执行等，以及人民检察院对行政案件受理、审理、裁判、执行的监督，本法没有规定的，适用《中华人民共和国民事诉讼法》的相关规定。”《民事诉讼法》第八十二条第二款规定：“期间以时、日、月、年计算。期间开始的时和日，不计算在期间内。”
综上，被申请人并未按照上述法律规定“在听证的七日前”履行通知义务，程序违法。
三、綦环执罚〔2018〕033号行政处罚决定的内容违法。第一，该处罚决定书认定申请人增设危化品停车位的事实认定错误。2015年之前，危化品车辆就一直在高速公路服务区停车区进行停车，只是在2015年后才将危化品停车位在停车区专门指定，因此，危化品车辆停车位并未增设，被申请人对该事实认定错误。第二，涉案处罚决定书认定申请人未落实环境风险防控措施（未设置应急池）的违法事实错误。渝黔高速公路綦江服务区（含加油站）工程项目是一个整体工程，并未区分停车、厕所、超市（即被申请人所称的综合服务区）和加油站，也未分开报批建设，且该项目已经建设了应急池。此外无法律规定一个高速公路服务区内必须要设置两个应急池且其中一个应急池必须要设置在危化品停车位附近，以及应设置多大体积的应急池。第三，涉案处罚决定书认定申请人未在综合服务区设置应急池是导致2017年11月24日环境污染严重后果，属从重处罚情节的认定错误，且缺乏具体的法律依据。2017年11月24日环境污染的后果是多方面原因造成的，与申请人无关。该处罚决定书认定申请人未在综合服务区设置应急池是导致2017年11月24日环境污染严重后果这一因果关系的事实认定错误。
四、行政处罚决定的法律依据错误。第一，涉案处罚决定书认定事实为“2015年增设危险化学品车辆停车位后，未及时按规定落实环境风险防范措施”，处罚的法律依据为2017年6月1日施行的《重庆市环境保护条例》，按照法不溯及既往规定，该处罚决定适用法律错误，对申请人在2015年是否应在涉案服务区内的停车位另设置应急池以及未设置是否构成违法行为，应按照2015年当时的法律规定来界定及处罚。第二，认定申请人属于环境风险隐患单位上出现法律依据矛盾，且无法明确设置危化品车辆停车位的申请人应采取环境风险防范措施的法律依据。涉案决定书以《重庆市环境保护条例》第八十七条认定申请人属于环境风险隐患单位，根据该条第（三）项认定申请人为环境风险防范的责任主体，但该决定书明确申请人虽属于危化品单位，但不是因属于危化品单位的所属性质行为（危险化学品生产、储存、使用、经营等过程发生的行为）对申请人进行处罚，而是因另外性质行为（设置危险化学品车辆停车位的行为）进行处罚。被申请人未提供法律依据证明高速公路服务区内的综合服务区和加油站应分开、单独建设应急池的法律规定。
综上，请求撤销被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队于2018年3月26日作出的綦环执罚〔2018〕033号行政处罚决定。
被申请人称：
一、被申请人对行政处罚决定书中的环境违法行为有管辖权。申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站住所地在重庆市綦江区新盛镇号房村，根据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”以及《重庆市环境保护条例》第一百一十四条“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”故被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队有权对其现场检查并实施行政处罚。
根据《重庆市环境保护条例》第九十八条规定“违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下罚款：（六）环境风险隐患单位未按照规定落实环境风险防范措施的……”故被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队作为下达行政处罚决定的主体合法。
二、被申请人作出的行政处罚决定认定的主体正确。根据申请人重庆某某有限公司环评批准书显示，其建设的“渝黔高速公路綦江服务区（含加油站）工程项目”设“综合服务区（餐饮、购物、休闲）和生产区（加油、维修、洗车）”，其生产区左右两侧各建有30m3油罐5个，设计油罐总储量（折合成汽油）300m3；根据《危险化学品目录》规定，汽油属于危险化学品，其从事危化品生产经营，可认定该单位为危险化学品单位。根据《重庆市环境保护条例》第八十七条“重点排污单位、危险化学品单位、辐射工作单位等环境风险隐患单位是环境风险防范的责任主体”，可认定其属环境风险隐患单位，且是环境风险防范主体；在申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站2011年取得的《重庆市建设项目竣工环境保护验收批复》（渝（綦）环验〔2011〕54号）及其验收等材料中，也针对其环境风险隐患单位的这一特性要求其完善相应环境风险防范措施，修建事故应急池。2015年，申请人重庆某某有限公司又在綦江服务区两侧共设置了5个危险化学品车辆停车位，允许危化品车辆停放，致使厂区涉危化品的环境风险隐患点位增加，故根据《重庆市环境保护条例》第八十七条规定，其应按规定落实环境风险防范措施；且在2017年9月申请人重庆某某有限公司编制的《突发环境事件风险评估报告》中，也对该单位存在的环境风险隐患点分别作出了评估，对可能发生的突发环境事故进行了预测，对需落实的环境风险防范措施作出了设计，但申请人重庆某某有限公司未按要求对新增危化品停车位可能出现的环境事件落实相应环境风险防范措施。综上，可以确定申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站是危险化学品单位，属于环境风险隐患单位，是环境风险防范的责任主体，其应按要求针对新增危化品停车位可能出现的环境事件落实相应环境风险防范措施。
根据《中华人民共和国行政处罚法》第三条规定，行政处罚的对象为“公民、法人或者其他组织”；《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条明确，“其他组织是指合法成立、有一定的组织机构和财产，但又不具备法人资格的组织”，其中第（五）项“依法设立并领取营业执照的法人的分支机构”；申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站（统一社会信用代码：915002226733900907）作为分公司，符合《最高人民法院关于适用<中华人民共和国民事诉讼法>的解释》第五十二条第（五）项规定内容。因此，申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站作为被处罚单位是适格的。
申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站所举示的《危险化学品安全管理条例》与本案所依据的《重庆市环境保护条例》并不冲突，只是调整内容的侧重点不同。被申请人作出行政处罚决定不是基于《危险化学品安全管理条例》中所列危险化学品安全监督管理方面的条款作出，而是基于《重庆市环境保护条例》中有关环境监督管理方面的条款作出，因此对《危险化学品安全管理条例》的相关内容不做累述。
三、被申请人做出行政处罚决定的程序合法。被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队于2017年11月27日对申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站展开调查，12月1日立案查处，2018年2月11日向申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站邮寄送达了《行政处罚事先（听证）告知书》（綦环罚告字〔2018〕0000056号），告知申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站拟对其作出行政处罚的法律依据和其拥有的权利。2018年2月12日申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站向被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队提交了听证申请，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队于2018年3月1日向申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站邮寄送达了《行政处罚听证通知书》（綦环执听〔2018〕002号）。3月9日被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队组织召开了行政处罚案件听证会，期间申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站从未对送达方式和日期提出过异议，并且在听证主持人询问是否在7天前收到听证通知书时，申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站也明确答复收到。在充分听取了申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站的陈诉申辩主张后，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队仍然认为其环境违法行为是成立的，因此于2018年3月26日作出《行政处罚决定书》（綦环执罚〔2018〕033号），并于2018年3月29日邮寄送达申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队作出行政处罚决定的程序合法。
四、被申请人做出的行政处罚决定违法事实清楚，证据充分。申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站在2011年取得《重庆市建设项目竣工环境保护验收批复》（渝（綦）环验〔2011〕54号）时，设“综合服务区（餐饮、购物、休闲）和生产区（加油、维修、洗车）”，由于其生产区左右两侧各建有30m3油罐5个，设计油罐总储量（折合成汽油）300m3，属于环境风险隐患单位，针对其这一环境风险隐患点，也已按照相关环保法律法规要求，在两侧配套建设了相应的环境风险防范措施（事故应急池）。
2017年11月27日，在被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队执法人员现场检查中发现，申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站2015年在原本只供餐饮、购物和休闲的两侧综合服务区分别增设了危险化学品车辆停车位，用于集中停放危险化学品车辆，这一行为是其生产经营行为的延伸，使该单位新增了环境风险隐患点，但其未按照相关环保法律法规要求，针对这一风险点落实相应的环境风险防范措施。
申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站的行为违反了《重庆市环境保护条例》第八十七条第（三）项的规定。对此有2017年11月27日对申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站所做的现场检查（勘验）笔录、对其工作人员罗祥育所做的调查询问笔录、12月27日对重庆某某有限公司綦江服务区加油站所做的现场检查（勘验）笔录、对其经理徐剑所做的调查询问笔录、场摄像资料等证据为证,申请人的环境违法事实清楚，证据充分。
五、被申请人作出行政处罚决定的法律依据准确，裁量适当，过罚相当。2010年7月起修订施行的《重庆市环境保护条例》中第九十条已经对环境风险隐患单位落实环境风险防范措施作出了要求。但根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”虽然申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站增设危险化学品车辆停车位的行为发生在2015年，但其未落实相应的环境风险防范措施的违法状态持续到了2017年11月现场检查时，也就是说在2017年6月1日的《重庆市环境保护条例》施行以后，申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站的违法状态并没有结束，仍然处于继续状态，因此采用发现该违法行为时的法律法规对其进行行政处罚适用准确。
根据《重庆市环境保护条例》第八十七条“重点排污单位、危险化学品单位、辐射工作单位等环境风险隐患单位是环境风险防范的责任主体，应当按照以下规定落实环境风险防范措施：（三）针对可能出现的突发环境事件，制定突发环境事件风险防控措施，建设相应的应急设施，配备必要的应急设备、物资和器材，组织人员培训和应急演练”。申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站作为环境风险隐患单位，在增设危险化学品车辆停车位后，未及时针对可能出现的突发环境事件，落实相应的环境风险防范措施，无法起到有效的风险防控作用，已违反了《重庆市环境保护条例》第八十七条第（三）项的规定，应当为此承担相应的法律责任。
根据《重庆市环境行政处罚裁量基准》第八条“有下列情形之一的，应当依法从轻处罚: （三）主动消除或减轻环境违法行为危害后果的”；第九条“有下列情形之一的，应当从重处罚:（三）环境违法行为后果严重的。常见的有：危及社会公共安全的；损害社会公共利益、人身健康或者生命财产安全的；引发污染纠纷、较大及以上环境污染事故或者群体性事件的；被媒体等曝光造成较大社会负面影响的等”；第十一条“除法律、法规和规章另有规定外，环境违法行为当事人具有多种违法情节的，按照下列规则实施处罚：（三）同时具有从重、从轻情节的，应当在综合考虑的基础上确定处罚额度并实施处罚”。因申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站未及时落实环境风险防控措施，致2017年11月24日“冀GTL78挂”危险化学品运送罐车在其危险化学品车辆停车位停车期间发生危险化学品泄漏时，无法对泄露物质进行紧急收集，也不能将污染物集中在其可控范围内，虽事后采取了一定的补救措施，但仍使绝大部分污染物质流入外环境（包括下方的河流和居民的基础农田），扩大了影响范围，加大了处置难度，增加了处置成本，对周边环境造成了污染。该环境违法行为后果严重，属于应当从重处罚的情节；但考虑到申请人在事故发生后，第一时间发现并报警，处置过程中采取了一定的补救措施围堵污染物，事后积极开展了整改，属于应当从轻处罚的情节。故该单位同时具有从重、从轻的情节，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队在综合考虑的基础上确定其处罚额度。
根据《重庆市环境保护条例》第九十八条第一款规定“违反本条例规定，有下列行为之一的，由环境保护主管部门责令改正，处一万元以上十万元以下罚款：（六）环境风险隐患单位未按照规定落实环境风险防范措施的……”，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队在综合考虑的基础上依法对其作出了八万元的处罚，处罚裁量适当，过罚相当。
六、申请人要求被申请人指出其应采取何种风险防控措施没有必要。根据《突发环境事件应急管理办法》第六条“企业事业单位应当按照相关法律法规和标准规范的要求，履行下列义务：（一）开展突发环境事件风险评估；（二）完善突发环境事件风险防控措施；（三）排查治理环境安全隐患；（四）制定突发环境事件应急预案并备案、演练；（五）加强环境应急能力保障建设。发生或者可能发生突发环境事件时，企业事业单位应当依法进行处理，并对所造成的损害承担责任。”第九条“企业事业单位应当按照环境保护主管部门的有关要求和技术规范，完善突发环境事件风险防控措施。 前款所指的突发环境事件风险防控措施，应当包括有效防止泄漏物质、消防水、污染雨水等扩散至外环境的收集、导流、拦截、降污等措施。”可知企业事业单位应该按照相关法律法规和标准规范自主开展突发环境事件风险评估，再根据评估来完善突发环境事件的风险防控措施，并开展环境安全隐患排查治理、制定突发环境事件应急预案等系列措施。
而在本案申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站委托重庆嘉之会环保科技有限公司编制、由其负责人（总经理）涂伟亲自签字并发布在“突发环境事件风险评估及应急预案备案平台”的《突发环境事件风险评估报告》中，“3.资料准备与环境风险识别”中也明确写到“本项目主要风险单元为左、右侧服务区危险化学品停车位及加油站”，其后也对“危化品车辆停车区事故池设计”进行了详细计算，最后结论包括“綦江服务区（含加油站）可能发生的突发环境事故为：加油站油品泄漏及火灾、爆炸事故、过境转运危险化学品运输车辆的泄露。”
以上可知，无论是我国的相关规定还是该单位自己的《突发环境事件风险评估报告》，都已对其环境风险点和应该采取何种风险防控措施，且应达到何种风险防控效果都作出了明确的说明，申请人重庆某某有限公司綦江服务区加油站在《行政复议申请书》中要被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队在行政处罚决定书中再次指出其应采取何种风险防控措施的要求实际上是多此一举。
综上所述，请求维持被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队于2018年3月26日作出的綦环执罚〔2018〕033号行政处罚决定。
经审理查明：被申请人于2017年11月27日对申请人进行现场检查；于12月1日立案查处；于2018年1月5日作出《责令改正违法行为决定书》（綦环执改〔2018〕0000054）并于2018年1月8日直接送达；于2018年2月9日作出并向申请人邮寄送达《行政处罚事先（听证）告知书》（綦环罚告字〔2018〕0000056号）；于2018年2月27日作出并向申请人邮寄送达《行政处罚听证通知书》（綦环执听〔2018〕002号），根据查询单，申请人于2018年3月1日收到该通知书；于2018年3月9日召开行政处罚案件听证会；于2018年3月23日召开集体会议，对涉案行政处罚进行审查；于2018年3月26日作出《行政处罚决定书》（綦环执罚〔2018〕033号），并于2018年3月29日邮寄送达申请人。
徐剑系申请人聘请的员工，罗祥育系申请人通过劳务派遣方式聘请的员工。被申请人分别于2018年11月27日、2018年12月27日对申请人进行现场检查，均发现现场：加油站正在进行改造，加油站修建有应急池，无管网链接该服务区危化品停车区，正在修建危险化学品停车区应急池。被申请人分别于2018年11月27日、2018年12月27日对罗祥育、徐剑进行调查询问。
此外申请人于2015年设置专门的危险化学品停车区，2017年9月，申请人制作的《突发环境事件应急预案》和《突发环境事件风险评估报告》均将危险化学品停车区作为环境风险防控点，并提出建设防范措施。
2017年11月24日，“冀GTL78挂”危险化学品运送罐车在申请人危险化学品通车期间发生泄漏，对周边环境造成了污染。但在泄漏发生后，申请人采用河沙等对污染物进行围堵。
以上事实有以下证据证明：现场检查、调查询问笔录、《突发环境事件应急预案》、《突发环境事件风险评估报告》《责令改正违法行为决定书》、《行政处罚事先（听证）告知书》、《行政处罚听证通知书》、《行政处罚决定书》及送达回证、邮寄物流查询单等证据证明。
本机关认为：申请人于2015年设置危险化学品停车区后，一直没有采取环境风险防范措施，在2017年11月27日，被申请人开展现场检查时申请人仍未落实危险化学品停车区环境风险防范措施，因此申请人没有依法采取环境风险防范措施的违法行为处于持续状态。根据《中华人民共和国行政处罚法》第二十九条“违法行为在二年内未被发现的，不再给予行政处罚。法律另有规定的除外。前款规定的期限，从违法行为发生之日起计算；违法行为有连续或者继续状态的，从行为终了之日起计算。”之规定，申请人没有落实环境风险防范措施的违法行为适用2017年6月1日实施的《重庆市环境保护条例》。
根据《中华人民共和国环境保护法》第二十四条“县级以上人民政府环境保护主管部门及其委托的环境监察机构和其他负有环境保护监督管理职责的部门，有权对排放污染物的企业事业单位和其他生产经营者进行现场检查”以及《重庆市环境保护条例》第一百一十四条第一款“市、区县（自治县）环境保护主管部门行使的行政处罚权，分别由市、区县（自治县）环境行政执法机构实施。”之规定，被申请人是作出涉案行政处罚决定的适格主体。《危险化学品安全管理条例》与《重庆市环境保护条例》是调整不同法律关系的法律规定，被申请人依据《重庆市环境保护条例》授予职责权限开展执法，符合法律规定。
根据《重庆市环境保护条例》第八十七条“重点排污单位、危险化学品单位、辐射工作单位等环境风险隐患单位是环境风险防范的责任主体，应当按照以下规定落实环境风险防范措施：（三）针对可能出现的突发环境事件，制定突发环境事件风险防控措施，建设相应的应急设施，配备必要的应急设备、物资和器材，组织人员培训和应急演练”之规定，申请人作为危险化学品单位，是环境风险防范的责任主体，应当针对可能出现的突发环境事件，制定突发环境事件风险防控措施，建设相应的应急设施，配备必要的应急设备、物资和器材，组织人员培训和应急演练。申请人于2015年设置危险化学品停车区就应依法建设环境风险防范措施，但直至2017年11月27日被申请人对申请人开展现场检查时，申请人仍未落实防范措施，因此申请人认为被申请人给予的用以修建环境风险防范措施的时间不够的主张不予支持。
被申请人提供证据证明：于2018年2月27日作出并向申请人邮寄送达对于《行政处罚听证通知书》（綦环执听〔2018〕002号），申请人于2018年3月1日签收该通知书，且在处罚阶段的听证笔录上，申请人亦承认其于听证之日前7日收到听证通知书。此外，申请人对行政处罚相应文书邮寄送达不予认可，但不能举示任何证据证明自己主张。被申请人提供证据证明已依法邮寄送达，且申请人已知晓并享有相应文书告知的权利。因此，申请人主张涉案行政处罚决定程序违法，本府不予支持。
综上所述，被申请人重庆市綦江区环境行政执法支队于2018年3月26日作出的綦环执罚〔2018〕033号行政处罚决定，认定事实清楚，程序合法。申请人提出的撤销涉案行政处罚决定理据不足，不予支持。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（一）项之规定，决定如下：
维持被申请人于2018年3月26日作出的綦环执罚〔2018〕033号行政处罚决定。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市江津区人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2018年7月24日
