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关于《重庆市綦江区非住宅国有建设用地使用权续期管理暂行办法（试行）》的政策解读
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解读部门：区规划和自然资源局
2025年9月，綦江区人民政府办公室印发《关于<重庆市綦江区非住宅国有建设用地使用权续期管理暂行办法（试行）>的通知》（綦江府办发[2025]20号），现将有关内容解读如下。
一、政策背景
2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”，为工商业用地使用权到期后如何处置指明了方向。
自1990年国务院颁布《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》（55号令），逐步建立国有建设用地使用权出让制度以来，当前我区已经有部分非住宅建设用地使用年限到期。但目前国家和市级层面尚缺乏统一的、具体的非住宅建设用地使用权续期规则和程序。为此，我局陆续对全区土地使用权到期情况进行了摸底调查，经系统梳理国有建设用地出让历史沿革发现，自实施国有建设用地有偿使用制度以来，我区累计出让国有建设用地900余宗，其中出让年限最短的为17年左右。当前监测数据显示中心城区交通路沿线、九龙大道经济带及老开发区核心区等三个重点片区，自2022年起已陆续有居住及商业用地进入权利期限届满阶段。经不动产登记系统数据核验，预计至2025年底前，全区将有上千个权利主体的商业及办公类不动产面临使用权期限届满问题，亟待建立规范化的续期办理机制。
二、目标任务
为加强土地管理，明确政策界限，规范国有建设用地续期程序，维护土地市场秩序，服务用地单位需求，保障土地使用权人合法权益，根据《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国城市房地产管理法》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》《中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》等法律法规及有关规定，结合我区实际，形成了《重庆市綦江区非住宅国有建设用地使用权续期管理暂行办法（试行）》（以下简称《办法（试行）》），以期规范非住宅国有建设用地使用权续期工作。
三、适用范围
自1990年逐步建立国有建设用地使用权出让制度以来，我区累计出让国有建设用地900多宗，截至 2022 年，已有批量宗地使用年限到期，且存在部分权利人因融资等经济活动提出的土地续期诉求。鉴于当前国家及市级层面尚未出台非住宅类国有建设用地使用权续期相关实施细则及操作规范，结合社会层面对续期工作的迫切诉求与国家顶层制度设计暂未明确的双重背景，基于我区实际管理需要，秉持依法依规解决权利人合法诉求的服务宗旨，现明确将适用范围界定为依权利人主动申报的续期地块。后续将根据国家层面政策法规的出台情况，适时调整适用范围并完善配套工作机制。
四、主要内容
《办法（试行）》共四章十九条，主要包含总则、申请管理、程序要求、附则四个部分。一是总则。主要明确办法制定的目的和依据、续期定义、适用范围。二是申请管理。主要明确续期申请主体、续期条件、申请的时间要求。三是程序要求。主要明确具体开展续期的提出申请、申请受理、条件审核、安全管理、续期方式、续期年限、地价评估、签订合同、价款缴纳、不动产登记等全流程10个环节的具体要求。四是附则。主要明确《办法（试行）》的施行时间和时效，以及对已逾期土地续期办理的规定。《办法（试行）》主要对本区范围内由土地使用权人主动申请的非住宅国有建设用地使用权出让合同约定土地使用年限届满、即将届满的续期行为，规定了不予续期的8种情形，其他情形均予以办理续期。
五、核心政策问答
（一）续期办理如何发起？鉴于工商业建设用地使用权到期的情况较为复杂，本着“实事求是，解决问题”的原则，为切实满足土地使用权人到期续期的迫切需求。经综合研判，我局拟采取“申请一宗办理一宗”的原则，优先解决工商业建设用地续期办理的问题。土地使用权主要存在两种情形，第一类是宗地及地上建筑物由单一权利主体持有的，由该权利人申请续期；第二类是宗地及地上建筑物由多个权利主体共有的，可以由全体业主共同申请续期，也可以由业主按照共有权的有关规定推选代表提出申请。
（二）申请时间如何界定？《城市房地产管理法》第二十二条规定，土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期。现行立法对续期申请起始时间未作明确规定，导致土地使用权人可在使用权期限届满当年前的任意时间节点提出申请，此制度设计易引发公众认知偏差，且致使基层工作人员在受理窗口期跨度较大的情形下面临行政负荷显著增加的问题。若申请人于届满前多年即主张续期权利，可能对国土空间规划动态调整、土地征收储备计划实施等造成掣肘，进而导致行政成本非必要扩增。参考自然资源部《国有建设用地使用权配置办法（征求意见稿）》第五十六条“......于届满前一年内向市、县人民政府提出申请”的规范要以，借鉴嘉峪关市、株洲市等地区已实施的续期申请时间管理制度，《办法（试行）》通过法律拟制技术作出精细化规定，明确将续期申请期限严格限定为不动产权证（国有土地使用权证）载明的出让合同约定使用年限届满日之前一年内。
（三）续期条件如何确定？《城市房地产管理法》第二十二条明确规定“土地使用权出让合同约定的使用年限届满，土地使用者需要继续使用土地的，应当至迟于届满前一年申请续期，除根据社会公共利益需要收回该幅土地的，应当予以批准”。现行法律对土地使用权续期条件作出明确规定，即以许可为基本原则，以不予批准为例外情形。《办法（试行）》参考自然资源部《国有建设用地使用权配置办法（试行）（征求意见稿）》，结合高青县、淄博市、株洲市、临沂市、杭州市萧山区等地方实践经验，采取负面清单管理模式，系统归纳了八类不予批准续期的法定情形。分别是：因社会公共利益需要依法收回土地的；原批准土地用途不符合现行国土空间规划的；土地及地上建（构）筑物存在权属争议的；出让合同约定不予续期的；不符合产业政策和生态环境保护要求的；已列入政府征收、收回、收购、储备计划范围的；存在欠缴土地价款、闲置土地等违约行为的；法律法规规定的其他情形。该八类情形设定与现行各省市制定的建设用地使用权续期实施细则具有制度衔接性，其中任一情形经查证属实的，当依法作出不予批准续期的决定。
（四）续期条件如何审核？涉及工业用地的，续期申请受理后，由区规划自然资源局牵头组织相关部门开展续期条件联合审查工作，会同产业发展、生态环境等相关职能部门依法对宗地续期资格进行多要件核验。依据政府部门职能定位，明确各职能部门审查事项：区规划自然资源局负责宗地规划符合性审查及纳入近期征用征收计划情况核查；区发展改革委会同区经济信息委实施产业政策合规性审查；区生态环境局开展“三线一单”管控清单符合性审查，并依法出具审查意见。涉及非工业用地的，续期申请受理后，由区规划自然资源局负责宗地规划符合性审查及纳入近期征用征收计划情况核查，并出具审查意见。
参照国内其他地区立法先例，综合考量土地使用权续期属民事法律行为范畴与房屋安全监管系行政监管职责的属性差异，依据《城市危险房屋管理规定》《建设工程质量管理条例》《重庆市城镇房屋使用安全管理办法》，由区住房城乡建委负责核实宗地上建（构）筑物安全状况。
（五）续期方式如何确定？依据工商业用地的功能定位和管理特征，《办法（试行）》对符合续期条件的宗地原则上采用协议出让的方式办理续期。针对因国土空间规划管控要求调整、土地征收计划暂未启动但存在过渡期临时使用需求的特殊宗地，可按照协议租赁方式实施阶段性续期，其续期期限不得超过规划实施或征收工作启动时间节点。
（六）续期年限如何确定？依据自然资源部《国有建设用地使用权配置办法（征求意见稿）》第五十九条“续期年期不得超过相应土地用途最高年限，具体年期可由市、县人民政府确定”规定。《办法（试行）》确立续期年限上限与法定最高出让年限相衔接的规范框架。结合我区现行“申请一宗办理一宗”的土地续期管理模式，在试点（暂行）阶段通过设定续期年限下限参数（不低于3年）强化风险防控效能，确保制度试行的渐进性与可控性。经系统论证嘉峪关市、淄博市、杭州市萧山区等地区既有政策样本，同时考虑到采用协议租赁续期的宗地是因规划调整或征迁计划暂未实施需短期过渡使用，因此针对协议租赁续期方式采取上限管控机制，设定最长续期年限不超过5年。具体续期年限的确定，由区规划自然资源局综合考量土地使用权人权益诉求、产业政策导向及项目全生命周期管理要求等多元变量，在法定裁量幅度内依职权作出行政决定。
（七）续期价格如何确定？目前我区基准地价动态更新机制尚未健全，现行公示地价体系存在评估参数滞后性问题，难以满足宗地续期价格评估的精准化需求。结合非住宅类建设用地作为经营性资产的权属特征，相较于住宅用地，其续期价格形成机制更需体现市场供需关系与投资回报规律。《办法（试行）》明确建立市场化价格评估机制，由区规划自然资源局依法委托具有法定资质的专业土地估价机构，基于宗地现状利用条件、区域土地市场交易数据及宏观经济指标等评估要素，对续期时点土地权益价值实施现势性评估并出具法定土地估价报告。
（八）价款怎样缴纳？对采用协议出让方式续期的，土地使用权人在签订合同后，一次性缴清续期价款。鉴于部分土地使用权人在一次性缴清价款时面临较大经济压力，为有效减轻企业负担，允许工业用地出让价款5000万以上（含5000万）的工业用地在签订合同后两年内分期缴纳土地价款。采用协议租赁方式续期的，可以按照合同约定按年度缴纳租金。后续我局将结合权利主体需求及政策环境变化，动态优化完善差异化续期方式和弹性化价款缴纳制度体系，确保政策实施的科学性和规范性。
（九）已逾期情形如何处置？本办法生效前国有建设用地使用权权利期限已届满的宗地，土地使用权人主动提出续期申请且符合本办法续期准入条件的情形下，适用本法予以办理续期手续。参照株洲市已出台政策的制度设计，《办法（试行）》确立该类历史遗留宗地续期出让起始日以区规划自然资源局受理续期申请的时点为准据日，续期土地续期价格依据基准日现行有效的地价标准予以核算。同时依据有关土地有偿使用制度的规定，明确权利主体应当依法补缴原出让合同约定权利终止日至续期出让起始日期间的土地有偿使用价额。
六、办理指南（申报或办理类）
（一）办理材料
续期申请需要准备的材料：
- 有效身份证正反面照片（或电子复印件）。
- 土地使用权证照片（或电子复印件）。
（二）办理程序
1.申请人在线填写续期信息、上传附件材料、提交续期申请。
2.等待主管部门审核，约30个工作日。
3.审核通过后，以短信的形式通知申请人。
4.申请人需携有效证件前往区行办公大厅补签续期申请书、续期合同等，缴纳相关费用，并领取新的不动产权证书。
（三）办理渠道
续期业务进行线上申办，申请人需扫一扫二维码提交材料：
（四）领证地点
重庆市綦江区行政服务中心办事大厅办事窗口
地址：重庆市綦江区通惠大道69号市民服务中心二楼A区
七、专家视角
2024年7月，中国共产党第二十届中央委员会第三次全体会议通过《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》明确要求“制定工商业用地使用权延期和到期后续期政策”，为工商业用地使用权到期后如何处置指明了方向。綦江区坚持政治引领、问题导向，自2024年1月启动该项改革试点以来，一是与市级职能部门充分论证改革的必要性和可行性，并得到先行先试政策支持。二是组织区司法局、区住建委、区税务等部门，一步步摸索，初步形成办理流程。三是由区司法局上报市司法局进行合法性审查，支持綦江区开展试点并探索出台有关办理办法，区住建委上报市住建委明确房屋安全不作为续期前置条件，并指导綦江区落实安全监管责任。四是綦江区委深改委已召开会议研究通过该改革试点制度办法。截至目前，已办理12宗土地到期续期，较好解决了群众和企业的资产处置和融资需求。据区信访办数据监测显示，该事项已从信访高频事项转为零星咨询事项，区司法局、区住建委等均反馈群众和企业总体满意。
同步，经与市规划自然资源局权益处对接核实，自然资源部权益司知晓并认同我区谋划实施的该项改革试点。且相关经验做法已被自然资源部权益司收录进《全民所有自然资源资产清查典型案例（第一批）》宣传推广。下一步，綦江区形成较为成熟的办理经验后，将再次向自然资源部报送典型案例，为国家层面出台正式管理政策，探索道路、积累经验。
