您当前的位置：
首页
>
政务公开
>
政府信息公开目录
>
行政复议
| [ 索引号 ] | 11500222009312182D/2024-00009 | [ 发文字号 ] | |
| [ 主题分类 ] | 其他 | [ 体裁分类 ] | 行政复议 |
| [ 发布机构 ] | 綦江区司法局 | [ 有效性 ] | 有效 |
| [ 成文日期 ] | 2024-01-24 | [ 发布日期 ] | 2024-01-25 |
綦江府复〔2023〕108号行政复议决定书
行政复议决定书
綦江府复〔2023〕108号
申请人：重庆路达某有限公司，住所重庆市南岸区。
法定代表人：邓某，董事长兼经理。
委托代理人：张某，重庆某律师事务所律师，代理权限为特别授权。
被申请人：重庆市綦江区应急管理局，住所地重庆市綦江区文龙街道通惠大道56号（嘉惠新城），统一社会信用代码11500222MB1603532R。
法定代表人：江宗华，局长。
委托代理人：桂某，重庆市綦江区应急管理综合行政执法支队副支队长，代理权限为一般授权。
委托代理人：王某某，重庆某律师事务所律师，代理权限为一般授权。
申请人重庆路达某有限公司不服被申请人重庆市綦江区应急管理局于2023年11月21日作出的《行政处罚决定书》[（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号]（以下简称《决定书》），于2023年12月4日向本机关申请行政复议，本机关于同日予以受理，于2024年1月4日依法组织听证，本案现已审理终结。
申请人请求：撤销被申请人重庆市綦江区应急管理局作出的（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号《行政处罚决定书》。
申请人称：被申请人作出的（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号行政处罚决定书，存在事实错误，引用法律错误。一、案涉工程编制了专项方案，且符合施工规范要求。案涉工程项目抗滑桩板挡墙专项安全施工方案经专家评审后认为，本次施工技术方案符合施工规范要求。不管是被申请人作出的案涉处罚决定书，还是《重庆市綦江区人民政府关于重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告的批复》（下称《批复》），都提及申请人未编制专项方案。然而在2022年3月11日，重庆市綦江区交通局就“綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程抗滑桩板挡墙专项安全施工方案”召开了专家评审会，参会人员有申请人、施工单位以及业主单位等多家机构部门，经评审后作出了“采用施工技术方案符合施工规范要求”的评审意见。综上，案涉工程编制了专项方案，并非未编制且已经通过了专家的评审。因此《决定书》《批复》存在事实认定错误。二、事发当日系国家规定的休息日，并非为案涉项目工程监理单位、施工单位要求的正常上班时间，同时申请人也配备了符合规定的监理人员，申请人尽到了监理职责，不应当承担责任。首先，根据《批复》第二点事故概况载明内容，死者杨某伦以及其工友系振辰公司钢筋班组工人，因此施工的任务并非申请人安排做工。其次，事发当日并非正常施工时间。同时，死者及其工友下井做工时，监理单位不清楚也不知晓，施工单位并未通知监理单位。监理单位之所以知晓事故，是因为黄某某本人就住在施工现场附近，其在周末休息时间到现场闲逛，才知晓了在施工，按照监理的相关职责其应当通知项目部停工，其无法也无权直接对施工人员下停工通知，其还没到项目部事故就发生，因此监理单位不存在任何过错，也不应承担任何责任。三、申请人作为监理公司，已经按照《施工监理合同》规定以及相关的“监理文件”“工程建设规范”制定了更加严格的《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》，被申请人却依照申请人自行制作的规定进行处罚，没有事实和法律依据。首先，申请人安排了相关监理人员，并且对于事故的发生，申请人在事发时进行了及时的救助，对事故的发生不存在诱发或者监督不力的情形。同时依照《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》规定，在施工过程中，现场监理将参照《房屋建筑工程施工旁站监理管理办法》（下称《管理办法》）的要求进行旁站监理。然而《管理办法》并没有明确需要对案涉项目所涉及的“抗滑桩钢筋笼绑扎安装”进行监理，反而是基于申请人自行规定，申请人的自行规定只能说明对申请人相关人员进行规范，该规定既不是行业标准也不是强制标准。其次，申请人按照施工合同要求配备了专业监理人员并在场监工，并非《批复》当中所述的未安排足额的监理人员，同时申请人职工王总提交的《监理日志》足以证明，只要施工方、劳务方安排了对“抗滑桩开挖”的工作，监理人员就到位进行了监工并做好了相应的监理记录。然而本次的施工并未通知监理单位的监理人员，并且监理人员并未远离事发现场。综上，申请人作为监理单位履行了施工合同以及相关监理文件的要求，申请人不应当承担任何监理职责。即使需要承担责任，也应当是监理人员自行承担，系监理人员自身未按照申请人制作的《监理细则》如实履行。申请人作为法人单位，对具有监理资格的人员进行了监理安全职责的培训，具体的《监理细则》实施需要监理人员自己的自觉性与警惕性，不能因为监理人员自己的过错而让申请人承担连带责任。四、《安全生产法》系规范生产经营单位的安全生产行为的法律规范，但申请人系受建设单位委托，就案涉工程提供工程管理和技术服务的监理单位，既不直接进行工程设计和施工生产，也不参与施工单位的利润分成，并非从事生产经营活动的生产经营单位，不应适用该法。同时根据《建设工程安全生产管理条例》第十四条第三款规定，申请人作为工程监理单位，应对建设工程的安全生产承担监理责任，而非承担安全生产责任。
综上，申请人作为案涉项目的监理单位，尽到了监理职责，不存在过错，不应当对此次一般安全事故的发生承担任何责任。
被申请人称：一、被申请人有权对路达公司的案涉违法行为进行行政处罚。首先，根据《安全生产法》第二条之规定，“在中华人民共和国领域内从事生产经营活动的单位(以下统称生产经营单位)的安全生产，适用本法；……”。路达公司系在我国领域内从事监理等经营活动的单位，且案涉事故系在路达公司作为监理单位参与的建设工程施工过程中所发生，故其安全生产行为应当受《安全生产法》约束。其次，根据《安全生产法》第九条之规定，“……县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理”；又根据《行政处罚法》第二十二条之规定，行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。本案所涉事故发生在綦江行政辖区内，答复人作为綦江区行政区域内的安全生产监督管理部门，有权依据《安全生产法》《行政处罚法》之规定，对路达公司违反《安全生产法》的行为进行行政处罚。
二、被申请人作出的行政处罚符合法定程序，证据确凿，适用法律、法规正确，不存在应当被撤销的情形。首先，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》(以下简称“《条例》”)第三条关于生产安全事故等级认定的规定，案涉事故若系生产安全事故，则属于一般事故。同时，根据《条例》第十九条第二款关于生产安全事故调查主体和启动程序的规定，答复人依据贵府向答复人出具的《委托书》，作为牵头单位组织相关部门组成了调查组对事故开展调查。其次，事故调查组根据《询问笔录》《勘验笔录》、现勘示意图、《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”抗滑桩钢筋笼坍塌事故直接原因分析专家意见》等证据，并结合《安全生产法》《建设工程安全生产管理条例》等法律、法规、规章的规定，认定路达公司存在如下违法情形：(1)未按《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》要求，督促监理人员对抗滑桩钢筋笼绑扎安装作业进行旁站监理并记录；(2)对施工单位存在的未按要求开展事故隐患排查治理、未按规定开展从业人员安全教育培训和安全技术交底、高处作业操作平台未通过设计计算且未编制专项方案等事故隐患未提出监理整改意见或下达停工指令。综上，事故调查组认定案涉事故属于生产安全事故，且路达公司对案涉事故的发生负有责任。调查报告出具后，根据《条例》第三十二条关于事故处理的相关规定，被申请人向贵府提出了审查批复请示，贵府亦依法作出了批复，同意调查组作出的调查报告，以上环节均符合法定程序。随后，被申请人依法启动行政处罚程序，对内依法履行了立案、集体讨论、呈报审核决定等义务，充分审查、分析了调查收集的证据及相关的法律法规，对外依法履行了处罚告知、听证告知等义务。最终，被申请人根据《安全生产法》第一百一十四条以及《重庆市生产安全事故行政处罚裁量基准》第七条、第九条之规定，决定对复议申请人处以罚款30万元的行政处罚。
三、关于申请人的复议意见。1、根据《建筑施工高处作业规范》第5.2.6条“1绑扎立柱和墙体钢筋，不得沿钢筋骨架攀登或站立在骨架上作业；2在坠落基准面2m及以上高处绑扎钢筋和进行预应力张拉时，应搭设操作平台。”、第6.1.1条“操作平台应通过设计计算，并应编制专项方案，架体构造与材质应满足国家现行相关标准的规定。”本案调查所形成的询问笔录、现场勘验笔录等证据足以证明，案涉事故施工单位在钢筋笼绑扎安装高处作业时违规搭设操作平台且未见相应操作平台专项方案。2、事发当日为2022年5月21日星期六，法律并未规定建设工程项目在周末不能进行施工。而《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》第7.2条规定，监理工程师对本工程人工挖孔桩施工的主要施工过程人工挖孔、钢筋笼制作、桩基混凝土浇筑等应进行旁站，并填写旁站记录。本案在案证据足以证明申请人未按照该细则要求对案涉事故发生的施工活动进行旁站。虽然该细则并非法律法规直接规定的内容，但根据《安全生产法》第四十四条之规定，生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；并向从业人员如实告知作业场所和工作岗位存在的危险因素、防范措施以及事故应急措施。因此，生产经营单位不仅应当遵守法律法规的规定，也应当执行本单位制定的规章制度和操作规程。申请人认为对生产经营单位自身制定的制度、规程可以不予执行不能成立。3、监理活动本就是建设工程施工活动中非常重要的一环，监理单位依法应当承担的监理责任属于安全生产责任的一种，且对施工安全的保障具有不可替代的重要作用。申请人抗辩其并非从事生产经营活动的单位且不应当承担安全生产责任不能成立。4、申请人任命到案涉项目的监理人员实施的是职务行为，是申请人行为的延伸，监理人员因履行职务不当所引发的法律责任应当由申请人承担。
综上，被申请人所作出的行政处罚决定符合法定权限，且程序合法，证据确实充分，适用法律、法规正确。路达公司的复议请求缺乏事实基础和法律依据，依法应予驳回。
经审理查明：重庆路达某有限公司（以下简称路达公司）具有公路工程乙级的资质等级，业务范围：在全国范围内从事二、三类公路工程、桥梁工程、隧道工程项目的监理业务。路达公司是綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程的监理单位，任命有总监理工程师王某，专业监理工程师黄某某。王某并非常驻案涉项目，黄某某从2022年3月起负责在案涉工程现场从事监理工作。
2022年5月21日，案涉工程8号抗滑桩钢筋笼绑扎安装作业过程中发生一起坍塌事故，造成1人死亡，1人受伤。事故发生当天黄某某在施工现场。被申请人经綦江区人民政府委托牵头成立了事故调查组对该事故开展调查，于2022年7月15日出具《重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告》（以下简称《报告》），综合认定：事故发生的直接原因是钢筋笼自身稳定性不足，钢筋笼绑扎安装高处作业时违规搭设操作平台，作业人员安全带未扣挂在牢固的物体上；间接原因是施工单位、监理单位等未严格落实安全生产主体责任；案涉事故是一起生产安全责任事故。2022年8月3日，綦江区人民政府对该《报告》作出《重庆市綦江区人民政府关于重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告的批复》（以下简称《批复》）。
2022年8月9日，被申请人决定对案涉事故的相关责任单位（包含申请人）和责任人立案调查。同月12日，制作《行政执法决定法制审核意见书》提交被申请人法规科审核，意见为审理合格。同月15日，被申请人组织人员进行案件行政处罚集体讨论。2022年9月7日，承办人员因疫情防控原因申请延长作出行政处罚决定的期限，被申请人负责人于次日同意延长至立案之日起90日内作出处罚决定。2022年9月19日，被申请人对申请人作出《行政处罚告知书》[（綦）应急告〔2022〕执法3-4号]并于当日直接送达，告知拟对申请人处以30万元罚款的行政处罚，申请人有权陈述、申辩和提出听证申请。同月22日，申请人提出听证申请。2022年10月8日，被申请人制作《行政处罚听证会通知书》[（綦）应急听通〔2022〕6-1号]并于当日直接送达。2022年10月20日，被申请人组织举行听证会，申请人的委托代理人等人均参加。同日，听证主持人、听证员、书记员制作《听证会报告书》，提交负责人审核，同日负责人同意拟处罚意见。同月31日，被申请人组织集体讨论，一致同意维持原拟处罚意见。2022年12月2日，因案涉事故调查报告批复正在诉讼阶段，被申请人负责人同意中止本案行政处罚程序。2023年2月22日，重庆市第五中级人民法院对原告（案外人）提出的撤销案涉《批复》一案作出一审判决；原告不服提起上诉，2023年9月22日，重庆市高级人民法院作出终审判决，认为案涉《批复》认定事实清楚，但“事故调查组组成符合《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十二条规定”不当，属于行政程序轻微违法的情形，确认《批复》违法。2023年11月20日，被申请人负责人同意恢复本案行政处罚程序。次日，被申请人负责人在《案件处理呈批表》上签署同意承办人的处理建议。2023年11月21日，被申请人作出案涉《决定书》，决定对申请人处以罚款30万元的行政处罚，并于当日直接送达。该《决定书》载明：申请人未按《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》（以下简称《细则》）要求，督促监理人员对抗滑桩钢筋笼绑扎安装作业进行旁站监理并记录；对施工单位存在的未按要求开展事故隐患排查治理、未按规定开展从业人员安全教育培训和安全技术交底、高处作业操作平台未通过设计计算且未编制专项方案等事故隐患未提出监理整改意见或下达停工指令；违反了《中华人民共和国安全生产法》第四十四条第一款、《建设工程安全生产管理条例》第十四条第三款的规定，认定申请人对本次事故的发生负有责任；申请人积极配合重庆市武隆区交通工程公司处理事故善后事宜，主动配合事故调查并及时推进事故隐患整改，符合《重庆市生产安全事故行政处罚裁量基准》（渝应急发〔2022〕15号）第七条第一项、第三项规定的从轻情节；依据《中华人民共和国安全生产法》第一百一十四条第一款第一项及《重庆市生产安全事故行政处罚裁量基准》第九条第一项之规定，决定处以30万元行政处罚。
案涉工程施工单位编制过《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程抗滑桩板挡墙专项安全施工方案》，经被申请人审查后进行过专家评审，但无高处作业操作平台专项方案。
申请人制作的《细则》7.2条规定，监理工程师对本工程人工挖孔桩施工的主要施工过程人工挖孔、钢筋笼制作、桩基混凝土浇筑等应进行旁站，并填写旁站记录。黄某某分别于2022年5月12日、13日、17日至20日填写的监理日志记载施工情况有钢筋笼制安，现场施工正常，无质量问题，无安全隐患。黄某某于2022年5月3日填写了钢筋笼制扎的旁站记录，但之后无相关旁站记录。
具体从事钢筋笼绑扎工作的工人陈述，事故发生前已完成的钢筋笼绑扎操作与事故发生时的操作一致，无人提出过意见。
以上事实有《行政处罚决定书》[（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号]、《委托书》《勘验笔录》《调查询问笔录》《询问笔录》《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”抗滑桩钢筋笼坍塌事故直接原因分析专家意见》《重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告》《重庆市綦江区应急管理局关于审查批复重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告的请示》《重庆市綦江区人民政府关于重庆市某区交通工程有限责任公司綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程“5·21”一般坍塌事故调查报告的批复》、《立案审批表》[（綦）应急立〔2022〕执法3号]、《行政执法决定法制审核意见书》[（綦）应急法审〔2022〕7号]、《行政处罚告知书》[（綦）应急告〔2022〕执法3-4号]、《行政处罚听证会通知书》[（綦）应急听通〔2022〕6-1号]、《听证笔录》《听证会报告书》《行政处罚集体讨论记录》、《行政判决书》[（2023）渝行终165号]、《案件处理呈批表》《文书送达回执》《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程人工挖孔桩监理细则》《监理日志》《旁站记录》等证据证明。
本机关认为：根据《中华人民共和国安全生产法》（以下简称《安全生产法》）第十条第一款“国务院应急管理部门依照本法，对全国安全生产工作实施综合监督管理；县级以上地方各级人民政府应急管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”、《中华人民共和国行政处罚法》第二十二条“行政处罚由违法行为发生地的行政机关管辖。法律、行政法规、部门规章另有规定的，从其规定。”之规定，案涉工程事故发生地在綦江区，被申请人系綦江区应急管理部门，因此被申请人具有对本行政区域内安全生产工作进行监督管理并进行行政处罚的职能职责，故被申请人系作出案涉《决定书》的适格主体。
申请人称案涉工程编制了专项方案，即《綦江区G353线中峰至江津界地灾治理工程抗滑桩板挡墙专项安全施工方案》，并非未编制，《决定书》存在事实认定错误。经本机关审查，《决定书》载明的违法事实并非指案涉工程无前述方案，而是无高处作业操作平台专项方案，申请人未对此等隐患提出监理意见或下达停工指令。根据《建筑施工高处作业安全技术规范》第6.1.1条之规定，操作平台应通过设计计算，并应编制专项方案，故案涉工程存在该隐患属实，而申请人作为监理单位并未提出监理意见或下达停工指令亦属实，故《决定书》认定的该事实无误。
申请人称其并非从事生产经营活动的生产经营单位，不应适用《安全生产法》，其作为监理单位，根据《建设工程安全生产管理条例》（以下简称《建安条例》）第十四条第三款规定，应对建设工程的安全生产承担监理责任，而非承担安全生产责任。但申请人作为监理单位，通过提供监理服务收取报酬的行为系从事生产经营活动，应当属于生产经营单位，属于《安全生产法》的调整对象；另《建安条例》第一条明确，该条例系根据《中华人民共和国建筑法》《中华人民共和国安全生产法》制定，第十四条第三款属于该条例第三章“勘察、设计、工程监理及其他有关单位的安全责任”的规定，监理单位承担的也是安全责任；且《建安条例》侧重于对生产安全的日常监督管理，而《安全生产法》第一百一十四条“发生生产安全事故，对负有责任的生产经营单位除要求其依法承担相应的赔偿等责任外，由应急管理部门依照下列规定处以罚款：（一）发生一般事故的，处三十万元以上一百万元以下的罚款；……”系针对发生生产安全事故的情形。案涉工程造成1人死亡，1人受伤，根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三条之规定，属于一般生产安全事故，被申请人适用《安全生产法》第一百一十四条第一款第一项进行处罚法律适用正确。结合被申请人认定申请人存在从轻情节，根据《重庆市生产安全事故行政处罚裁量基准》（渝应急发〔2022〕15号）第七条第一项、第三项，第九条第一项之规定，对申请人罚款30万元，处罚内容适当。
申请人称事发当日系国家规定的休息日，施工单位施工并未提前24小时书面通知监理单位，监理单位之所以知晓事故，是因为黄某某就住在施工现场附近，闲逛时才知晓在施工。本机关认为因建筑工地施工的特殊性，并非休息日就一定不施工；另听证时监理人员黄某某称之前的挖孔桩是口头通知，书面的记不清了，其前后矛盾的陈述，反而印证了案涉工程在实际施工过程中施工单位施工前并不是必须书面通知，亦有口头通知的情形，且5月21日事故发生前案涉工程已从5月17日至20日连续多天进行了钢筋笼制作安装的施工，监理人员黄某某知晓该施工的进展，故不能以施工单位未进行书面通知为由免除监理职责，故对申请人的前述陈述意见本机关不予采信。
申请人称其制定了《细则》，已履行了监理单位的职责，监理人员的履职不当造成的后果不应由其承担；被申请人依照申请人自行制作的规定进行处罚，没有事实和法律依据。首先，根据《安全生产法》第四十四条第一款“生产经营单位应当教育和督促从业人员严格执行本单位的安全生产规章制度和安全操作规程；……”之规定，申请人有教育和督促从业人员严格执行本单位制定的相关制度和规程的职责，申请人与监理人员黄某某在听证时均未明确陈述监理公司督促监理人员认真履职的过程，亦未举示证据证明，故本机关无法得出申请人已履行了前述监理职责的结论，故申请人称制定了《细则》就已履行了监理单位的职责本机关不予采纳；另申请人作为取得营业执照的合法用工单位，具有合法的用工主体资格，监理人员作为其员工，履职行为对外所产生的法律效力及法律后果应由用人单位（即监理单位）承担，且根据《安全生产法》第五十二条第二款“生产经营单位不得以任何形式与从业人员订立协议，免除或者减轻其对从业人员因生产安全事故伤亡依法应承担的责任”之规定，亦明确规定了不能免除单位的责任，故申请人称监理人员的履职不当所造成的后果不应由其承担本机关不予采纳。综上，《决定书》认定申请人未按《细则》要求督促监理人员对抗滑桩钢筋笼绑扎安装作业进行旁站监理并记录，违反《安全生产法》第四十四条第一款之规定并无不当。
被申请人从2022年8月9日立案调查，到2022年12月2日中止行政处罚程序，至2023年11月20日恢复行政处罚程序，至2023年11月21日作出《决定书》并于当日直接送达。虽然申请人并未对行政处罚程序提出异议，但经审查，被申请人作出《决定书》的期限违反了《中华人民共和国行政处罚法》第六十条“行政机关应当自行政处罚案件立案之日起九十日内作出行政处罚决定。”之规定，程序轻微违法，但对申请人权利不产生实际影响。
综上，被申请人作出《行政处罚决定书》[（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号]主体适格，认定事实清楚，证据确凿，适用依据正确，内容适当，程序轻微违法。
根据《中华人民共和国行政复议法》第六十五条第一款第二项之规定，本机关决定：
确认被申请人于2023年11月21日作出的《行政处罚决定书》[（綦）应急罚〔2022〕执法3-4号]违法，但不予以撤销。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2024年1月24日
