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行政复议
| [ 索引号 ] | 11500222009312182D/2024-00040 | [ 发文字号 ] | |
| [ 主题分类 ] | 其他 | [ 体裁分类 ] | 行政复议 |
| [ 发布机构 ] | 綦江区司法局 | [ 有效性 ] | 有效 |
| [ 成文日期 ] | 2024-04-22 | [ 发布日期 ] | 2024-04-24 |
綦江府复〔2024〕14号行政复议决定书
行政复议决定书
綦江府复〔2024〕14号
申请人：重庆某置业有限公司，住重庆綦江区文龙街道。
法定代表人：戴某，经理。
委托代理人：李某某，重庆某置业有限公司员工。
被申请人：重庆市綦江区规划和自然资源局，住重庆市綦江区古南街道南门路1号，统一社会信用代码11500222009312203X。
法定代表人：刘荣臻，局长。
申请人重庆某置业有限公司不服被申请人重庆市綦江区规划和自然资源局于2023年12月22日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕2号）提起行政复议一案，本机关于2024年3月1日依法予以受理并进行审理，现已审理终结。
申请人请求：撤销重庆市綦江区规划和自然资源局于2023年12月22日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕2号）。
申请人称：一、从国家土地管理的行政法规和郭扶地块出让人即被申请人的自身定位看，形成郭扶地块闲置的根本原因和责任不在申请人重庆宜佳公司。首先，不论是《国土资源部和住房建设部关于进一步加强房地产用地和建设管理的通知》（国土资发〔2010〕151号）第四条第（一）款第二项规定，还是国土资源部《闲置土地处置办法》第二十一条的明确要求，都三令五申不得“毛地”出让，禁止“毛地”出让，以免“毛地”出让带来逾期交地和办证等一系列不利于社会稳定及地方经济的消极后果。但郭扶地块在拍卖出让公示文件中对出让地有其他建筑物未有提及，是否存在权属瑕疵更未告知。被申请人作为出让人将其中有未完成拆迁安置的土地出让给我司，说明被申请人在出让地的源头把关上失查失职，是造成郭扶地块开发建设出现闲置的根本原因和症结所在。
其次，被申请人是土地管理的法定行政机关，土地确权和权属登记属于其法定职责，在郭扶出让地出现权属瑕疵情况下，积极主动消除出让地的权属瑕疵，并帮助申请人完成权属登记亦是被申请人的法定义务。正是因为出让地确有权属瑕疵且又长期得不到消除解决，才使得申请人无法办理建设施工手续，这也是郭扶地块在完成前期规划设计、地勘报告、施工图初设备案、消防设计，以及环评后仍然无法开工的主要原因。
二、从申请人自2013年参与郭扶地块出让投标及中标后的实施过程看，申请人为郭扶地块尽快实现开发建设作出了积极努力，完全不存在因申请人企业原因造成土地闲置的情况。
1、申请人作为买受方履行了义务，缴清了全部出让金；
2、从 2014年初始，申请人为地块（宗地）的开发建设进行了大量前期工作，取得了地块建设用地规划许可证，完成了地块的地勘报告、项目设计施工图及初审通过、项目消防设计审查备案、以及环境测评等等。同时还安排施工人员，进行了必要的施工平场等基础工作；
3、特别是在了解地块内有綦江区移动公司移动基站的情况下，为了尽快启动开发建设，申请人主动与区移动公司沟通协调，与其签订搬迁协议，并按约在2014年5月支付搬迁费20万元。移动公司基站于2016年4月搬迁，于2017年11月才在綦江区不动产登记中心最终办理完毕土地使用权注销登记。至此，历时四年，该地块才完成法律意义上的土地现状交付。
在这个过程中，为了消除地块上移动基站的权属瑕疵给申请人申报权属登记造成的前置障碍，申请人反复多次向被申请人口头和书面反映汇报，希望被申请人作为出让方和法定土地行政机关履行职责，尽快消除郭扶出让地上的权属瑕疵问题，为企业排忧解难。但是这个影响取得开发建设关键手续的重大权利瑕疵，历时四年才在2017年11月最终得以解决，不仅使申请人丧失了宝贵的黄金开发机遇，而这是任何一个正常的开发企业所不可承受的时间之痛。
三、申请人在此特别说明，申请人是綦江区一个民营小微开发企业，在实际业务工作中必须服从和配合被申请人的行业管理。因此在郭扶地块存在权属瑕疵问题上并与被申请人产生的争议纠纷中，处于极不对等的弱势状态。同时，被申请人作为历经市场经济风雨的民营企业，完全理解和接受正常的市场风险，也不回避自身存在的不足及问题。但是梳理郭扶地块出让至今的全部过程，以及申请人提交的复议证据，其实不难对造成该地块闲置的真正原因作出符合实际的正确结论。事实上，申请人在同一时间段的不同区域内，也通过出让获得一宗土地即郭扶镇农贸市场项目(宗地编号QJCT-2011-XX)，由于该地块无土地权利瑕疵，申请人在办理开发建设手续后，按时完成了相关项目的全部建设工作，已经竣工验收投入使用，并在2017年12月取得渝（2017）綦江区不动产权第XXXXXXXXX号证书投入使用，亦可证明被申请人自身不存在拖延郭扶地块开发建设的人为因素。
综上所述，申请人认为被申请作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕2号）事实认定不清，证据不足，处理结论明显不当，严重侵犯了申请人的合法权益，并实质性危害了綦江区和重庆市精心培育的营商环境。为此，申请人请求上级复议机关坚持实事求是原则，排除干扰，坚决依规依法撤销该决定。
被申请人称：申请人于2013年11月通过公开“招拍挂”取得郭扶镇QJGF-2011-XX宗地国有建设用地使用权，签订《国有建设用地使用权出让合同》〔渝地（2013）（綦江）第XX号〕，约定该宗地应于2014年11月30日前开工，于2017年11月30日前竣工。截至目前，该宗地仍未动工建设。
申请人就郭扶镇QJGF-2011-XX宗地事宜于2018年2月将我局诉至区法院，请求解除《国有建设用地使用权出让合同》〔渝地（2013）（綦江）第XX号〕，区法院判决“驳回申请人重庆某置业有限公司的诉讼请求。”申请人不服，于2018年10月向五中院上诉，五中院判决：“驳回上诉，维持原判。”申请人不服终审判决，向市高院申请再审，市高院于2019年6月21日裁定：“驳回重庆某置业有限公司的再审申请。”申请人向市检察院申请监督，市检察院于2022年1月7日作出《不支持监督申请决定书》，未支持宜佳公司的监督申请。
2022年3月4日，我局根据《闲置土地处置办法》向申请人发放《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2022〕第1号），开展闲置土地调查。2023年5月31日，我局根据调查情况，向申请人发放《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号），认定闲置原因为企业原因。同日，我局向申请人发放《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证置告知〔2023〕2号），告知申请人我局将按照《闲置土地处置办法》（国土资源部令第53号）规定无偿收回该宗地国有建设用地使用权，如有异议可在收到告知书后5个工作日内申请听证。2023年6月5日，申请人向我局申请听证，我局根据《自然资源听证规定》于2023年6月30日举行听证会，听证结果为：“重庆某置业有限公司于2013年11月至2017年12月因与綦江区移动公司1座移动基站搬迁和土地使用权证问题未动工开发，2017年12月至今因企业原因未动工开发，超过约定的动工开发时间已满两年，已构成闲置土地属实。”经请示区政府批复同意，我局于2023年12月22日向申请人下达《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号），无偿收回郭扶镇QJGF-2011-XX宗地国有建设用地使用权，并通过EMS送达申请人，申请人于2023年12月27日签收。
我局的出让行为已经法院、检察院裁定未达到不能开发撤销出让合同的程度，且影响申请人办证的事由已于2017年12月消除，申请人至今未能开发建设，导致郭扶镇QJGF-2011-XX宗地闲置，系因申请人自身实力问题导致。我局下达的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号）事实清楚、证据充分、程序合法，并未侵害申请人的合法权益，依法应予维持。
经审理查明：2013年9月30日，经綦府地（2013）117号文批复，被申请人收回第三人郭扶政府位于高庙场镇（原高庙乡办公楼）的国有建设土地使用权（2403.4 m²），并注销其房地产权证（207房地证2012字第XX号），进行公开出让。出让宗地编号为QJGF-2011-XX, 使用权面积为2461.87m²（3.69亩）。2013年11月12日，申请人宜佳公司中标后与被申请人国土房管局签订《国有建设用地使用权出让合同》（以下简称“出让合同”）。合同约定，被申请人将位于郭扶镇高庙街2462平方米的国有建设用地（宗地编号QJGF-2011-XX）出让给申请人，出让价为XX元，合同签订后1日内一次性支付土地出让价款，合同定金为XX元，定金抵作土地出让价款；受让人按合同约定付清价款后，持本合同和出让价款缴纳凭证等相关证明材料，申请出让土地使用权登记；出让人于2013年11月30日交付出让宗地给受让人；宗地建设项目受让人于2014年11月30日前开工，2017 年11月30日之前竣工；出让合同37条约定“受让人按本合同约定支付国有建设用地使用权出让价款的，出让人必须按照本合同约定按时交付出让土地。由于出让人未按时提供出让土地而致使受让人本合同项下宗地占有延期的，每延期一日，出让人应当按受让人已支付的国有建设用地使用权出让价款1%向受让人给付违约金，土地使用年期自实际交付土地之日起算。出让人延期交付土地超过60日，经受让人催交后仍不能交付的，受让人有权解除合同，出让人应当双倍返还定金，并退还已支付的国有建设用地权出让价款的其余部分，受让人并可请求出让人赔偿损失”；补充条款中约定有，待交地手续完成后，竞得者依法申请办理土地登记。涉案宗地出让竞买须知中载明，交地时间2013年11月30日前，交地状态为现状，交地责任人为郭扶政府，竞得者付清全部土地成交价款后，依法申请办理土地登记。合同签订后，宜佳公司交清土地出让款XX元，郭扶政府于2013年11月28日将涉案土地交付给申请人，并签署了交地确认书。
2014年11月11日，申请人与被申请人双方签订《国有建设用地使用权出让合同》（渝地〔2013〕綦江第XX号）的补充合同》（以下简称“补充合同”），约定，经綦江区政府綦府地（2014）95 号文件批准，将涉案宗地旁约220平方米的零星用地整合，纳入涉案宗地统一开发建设，宜佳公司按规定补交地价款XX万元。之后申请人按补充合同补交了前述土地出让费。
申请人宜佳公司合同签订后，为涉案宗地的开发建设进行了前期工作。2014年初，申请人与中国移动通信集团重庆有限公司綦江分公司（以下简称“移动公司”）签订《移动通信基站搬迁协议》，约定移动公司在7月30日前完成搬迁，申请人按约定于2014 年5月30日支付了搬迁费XX元；2014年4月22日，申请人取得涉案宗地建设用地规划许可证，项目名称为“某某苑”；2014年4月申请人委托四川省某勘察院对某某苑项目进行地质勘察，并出具了地勘报告；2014年4月，申请人委托重庆市綦江区某建筑设计室为某某苑工程项目设计施工图，同年11月19日，施工图通过重庆市綦江区设计审查技术服务站初设审批（綦建委初设〔2014〕XX），并取得合格证书；2014年4月30日，公安消防部门出具《重庆市蔡江区公安消防支队关于同意綦江区郭扶政府某某苑建设项目消防设计审查意见函》（綦公消（建方）2014第XX号），载明有同意该工程消防设计；2014年12月，重庆市国土资源和房屋勘测规划院綦江区土地房屋勘测所对某某苑项目进行定界勘测，并作出《土地勘测定界报告书》，认定勘界成果内容完整，可供某某苑项目用地范围，占地面积和用地审批手续；2014年，申请人还委托相关单位对某某苑项目进行了环境测评。
2016年7月15日，申请人收到被申请人发出《征缴土地闲置费和延期开工违约金的通知》后，向被申请人作出了《关于QJGF-2011-XX地块未开工建设的情况说明》，内容有：“我公司受让的土地，在交清土地出让金后，办理了施工图备案相关手续，在办理土地使用权证时发现受让土地内有其它房地产权使用证，为移动公司基站用地，基站经协调于2016年4月完成搬迁，但土地使用权至今未注销，致使无法办理该宗地的土地使用权证及开发建设的相关手续。为此，我公司向贵局和郭扶镇政府多次口头反映，郭扶镇政府也多次与移动公司协调未达成一致意见，综上所述，该地块闲置和延期开工不是我公司造成，是因政府未实际交付土地，不因此缴纳土地闲置费和延期开工违约金”。
2016年7月21 日，郭扶政府向被申请人发出《重庆市綦江区郭扶镇人民政府关于QJGF-2011-XX地块未动工建设的说明》，内容有：“该宗地内移动公司基站已搬迁，但土地使用权证至今未交回，经宜佳公司与我镇多次催促未果，鉴于此，宜佳公司无法办理土地使用权过户和相关建设手续”。
2016年8月30日，申请人向被申请人发出《法律函》，内容有：“我公司按土地出让合同及补充合同约定，已支付了全部土地出让金，但在组织开工建设的同时，发现贵局出让的宗地内有移动公司通信基站，经郭扶政府协调后，2016年4月才搬迁完毕，但至今移动公司仍持有通信基站土地使用权证，造成我公司不能申请国有建设用地使用权登记，不能办理开发建设相关手续。根据合同约定，贵局交付的土地未达到交付条件，贵局的违约行为，导致我公司至今不能履行合同，应由贵局承担因此造成的损失，并按合同承担违约责任”。
2016年9月18日，被申请人向申请人发出《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局关于郭扶镇QJGF-2011-XX宗地交地事宜的复函》，内容有：“你司《法律函》已收悉，现回复如下：1、我局与你司签订的土地出让合同及补合同，明确了双方的权利和义务，以及该宗地的开发建设周期；2、该宗地招拍挂出让文件明确约定，土地按现状交地，交地责任人为郭扶政府。因此交地问题由郭扶政府协助解决，因交地问题产生的影响，我局不承担任何责任；3、请你司抓紧联系郭扶政府解决交地问题并及时开工建设，我局将严格按出让合同执行”。
2017年11月15日，申请人向被申请人发出《关于再次敦促交付土地的函》，内容有：“我司受让的国有土地，因贵局违约，在宗地中含有移动公司的土地权属，存在重大权利瑕疵，导致贵局至今不能依约、依法、有效向我司交付土地并办理土地使用权证，无法对该宗土地进行开发建设，错过房地产开发黄金时期，损失重大。现再次紧急致函贵局，请贵局务必于2017年11月21日前，在确保上述宗地无任何权利瑕疵的情况下，向我司依法、有效进行交付并办理完善土地使用权证”。
2017年11月22日，申请人向被申请人发出《解除〈国有建设用地使用权出让合同〉及其〈补充合同〉的通知》，被申请人于次日收到。内容有：“我司按土地出让合同及补充合同约定，履行了合同义务，但贵局未按法律规定和合同约定履行义务，给我司造成重大经济损失。现我司解除与贵局2013年11月12日签订的《国有建设用地使用权出让合同》以及2014年11月11日与贵局签订的《补充合同》”。
2017年12月11日，被申请人向申请人发出《重庆市綦江区国土资源和房屋管理局关于郭扶镇QJGF-2011-XX宗地有关事宜的复函》，内容有：“你司敦促交地函和解除合同通知书收悉，回复如下：1、我局与你司签订的土地出让合同和补充合同，明确了双方权利义务以及开发建设周期；2、在招拍挂文件中明确为土地现状交付，交地责任人为郭扶政府，郭扶政府已于2013年11月28日将出让宗地交付给你司，因此我局对交地问题不承担责任；3、为切实帮助你司解决困难，就你司提出的宗地内涉及移动公司权属问题，我局多次积极协调郭扶政府及移动公司，现该问题已解决；4、综上，我局不同意你司提出解除合同的要求，请你司按不动产登记条例规定，准备有关材料向我局不动产登记中心申请办理土地使用权证，你司地及时开发建设，我局将严格按出让合同执行”。
2022年3月4日，被申请人向申请人制发《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2022〕第1号），2023年5月31日向申请人制发《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号）《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2023〕2号），申请人于2023年6月5日向被申请人申请听证，被申请人于6月30日组织听证。经被申请人报批，区政府于2023年12月21日作出《关于同意收回重庆某置业有限公司郭扶镇QJGF-2011-XX宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2023〕XX号）。被申请人于2023年12月22日作出《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号）并依法送达。
另查明，2007年7月16日，原綦江县国土资源和房地产管 理局向移动公司填发了通信基站的房地产权证（207房地证2007 字第XX号），该证载明，权利人移动公司，坐落綦江区（县） 郭扶镇高庙政府大院，机房建筑面积38.9 m²，土地使用权面积 为64 m²，土地性质为出让地，土地使用权终止日期2051年12月23日。申请人提供的用地规划图红线标明，移动公司通信基站 位于规划红线图内。2017年11月28 日，移动公司向被申请人提出注销前述房屋的产权登记，被申请人于2017年12月4日予以注销。
以上事实有民事判决书（2018）渝0110民初1789号、民事判决书（2018）渝05民终5936号、民事裁定书（2019）渝民申198号、不支持监督申请决定书（渝检民监〔2021〕50000000109号）、綦府地（2013）117号QJGF-2011-XX宗地出让批复、《国有建设用地使用权出让合同》、郭扶府函（2014）29号零星土地出让函、綦府地(2014)95号零星用地整合开发批复、《〈国有建设用地使用权出让合同〉(渝地〔2013〕綦江第XX号)的补充合同》、宗地现场照片、建设用地规划许可证及用地规划附图、消防设计审查函、宜佳公司 2016年7月15日情况说明、郭扶政府2016年7月21日情况说明、宜佳公司法律函、国土房管局2016年9月18日复函、宜佳公司再次敦促交付土地函、宜佳公司解除合同通知书、EMS邮寄回单、国土房管局2017年12月11日复函、移动公司房地产权证、移动公司注销房地产权证申请表及注销审批表、郭扶政府关于原高庙乡办公楼地块出让价建议函、交地确认书、移动基站搬迁协议及搬迁支出发票、土地出让款收据、收取土地出让款证明、土地交易税及土地使用税完税证明、拍卖评估费及服务费发票、环境评估委托合同及费用支出发票、环境监测报告及服务费支出发票、土地勘界报告及服务费支出发票、地质勘察合同及勘察报告、工程设计合同、施工图审查合格书、《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2022〕第1号）《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号）《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2023〕2号）
《关于同意收回重庆某置业有限公司郭扶镇QJGF-2011-XX宗地国有建设用地使用权的批复》（綦江府〔2023〕XX号）《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号）等证据证明。
本机关认为：根据《闲置土地处置办法》第四条之规定：“市、县国土资源主管部门负责本行政区域内闲置土地的调查认定和处置工作的组织实施。”被申请人具有作出案涉具体行政行为的主体资格。
被申请人根据《闲置土地处置办法》向申请人开展调查核实，并依法作出《闲置土地调查通知书》（綦规资闲置查〔2022〕第1号）《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号）《闲置土地处置听证权利告知书》（綦规资听证告知〔2023〕2号），按照《国土资源听证规定》依法组织听证。报经綦江区人民政府批准后，向申请人下达《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号）并依法送达相关文书，程序合法。
《闲置土地管理办法》第九条规定，经调查核实，符合本办法第二条规定条件，构成闲置土地的，市、县国土资源主管部门应当向国有建设用地使用权人下达《闲置土地认定书》。被申请人2023年5月31日已就涉案的土地，依据《闲置土地处置办法》第二条之规定，对申请人作出《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号），认定：申请人与被申请人签订的《国有建设用地使用权出让合同》中明确的宗地位于綦江区郭扶镇，面积为2462平方米的土地，约定动工日期为2014年11月30日前，该宗地存在超过约定的动工开发日期满2年未动工开发的情况，认定上述宗地为闲置土地，闲置原因为企业原因，该宗地闲置土地认定已生效。《闲置土地管理办法》第十四条规定，除本办法第八条规定情形外，闲置土地按照下列方式处理：……（二）未动工开发满两年的，由市、县国土资源主管部门按照《中华人民共和国土地管理法》第三十七条和《中华人民共和国城市房地产管理法》第二十六条的规定，报经有批准权的人民政府批准后，向国有建设用地使用权人下达《收回国有建设用地使用权决定书》，无偿收回国有建设用地使用权。本案中，被申请人在《国有建设用地使用权出让竞买须知》第六条中已明确土地出让要求：“该宗地红线范围内如涉及高压线、地下人防工程、地下官网、地下文物或其他地上建构筑物等设施需要搬迁补偿的由竞得者自行负责，费用由竞得者承担。红线范围内的土石方、挖填方由竞得者自行负责，费用由竞得者承担。交地时间为2013年11月30日前，交地状态为现状交付，交地责任人为郭扶镇人民政府，竞得者必须在2014年11月30日前动工，于2017年11月30日前竣工。”申请人和郭扶镇人民政府在2013年11月28日签订《国有建设用地交地确认书》并完成土地交付。在接收土地时，申请人对案涉土地上存在移动通信基站的情况并未提出异议，对于可能存在的土地权属瑕疵也未提出异议，故申请人对案涉土地的现状交付情况应是明知的。申请人与中国移动通信集团重庆有限公司綦江分公司签订《移动通信基站搬迁协议》约定基站搬迁事宜，也能证明申请人对于案涉土地的交付现状和可能存在权利瑕疵有充分认识。在2017年11月28日，移动公司向被申请人提出注销前述基站的产权登记，被申请人也于2017年12月4日予以注销。至此，该土地上的权利瑕疵已经消除，申请人办理土地使用权证已经不存在任何障碍。根据《中华人民共和国土地管理法》第十二条规定，土地的所有权和使用权的登记，依照有关不动产登记的法律、行政法规执行。根据《不动产登记暂行条例》第十五条规定，当事人或者其代理人应当向不动产登记机构申请不动产登记。由上述法律规定可知，土地使用权的登记是依申请的行政行为，但申请人自2017年12月4日起，该宗地上的权利瑕疵消除后，一直未向权属登记部门提出过办理土地使用权登记的申请，也未动工开发建设，导致该宗地闲置远超2年期限。导致案涉土地闲置的原因不符合《闲置土地处置办法》第八条规定的属于政府、政府有关部门的行为造成动工开发延迟的情形，申请人不能将开发目的不能实现以及该宗地的闲置归责于被申请人。被申请人在《闲置土地认定书》（綦规资闲置认〔2023〕2号）《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕第2号）中将案涉宗地认定为企业原因造成的闲置土地并无不妥。
综上，根据《中华人民共和国行政复议法》第六十八条之规定，本机关决定：
维持被申请人于2023年12月22日作出的《收回国有建设用地使用权决定书》（綦规资闲置收〔2023〕2号）。
如不服本决定，可以自收到行政复议决定书之日起15日内，依法向重庆市綦江区人民法院提起行政诉讼。
重庆市綦江区人民政府
2024年4月22日
